La lucha contra la financiación del terrorismo, continua el trabajo en curso 20 años después del 11 de septiembre, ahora de menor prioridad

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Por: Valentina Pasquali, Koos Couvée, Gabriel Vedrenne y Daniel Bethencourt

En retrospectiva, los gastos por parte de los secuestradores del 11 de septiembre desde que llegaron a EE.UU. a principios de 2000 hasta que estrellaron aviones comerciales contra el World Trade Center, el Pentágono y la zona rural de Pensilvania en la mañana del martes 11 de septiembre de 2001, hace 20 años, siguen pareciendo «poco notables», como describieron después los investigadores del Congreso.

Los secuestradores abrieron cuentas en los siguientes bancos: Bank of America, SunTrust Bank, Bank One de Phoenix y Greenpoint Bank de Nueva York; y utilizaron tarjetas de débito en varios cajeros automáticos. Además, alquilaron coches y contrataron seguros de automóviles; pagaron el alquiler de apartamentos y habitaciones de un hotel en San Diego, Florida y otros lugares; compraron en Walmart, Target y Lowe’s; compraron alimentos en Winn-Dixie y pizza en Papa John’s; se inscribieron en gimnasios e incluso visitaron un zoológico.

Su rastro de dinero en el período previo al 11 de septiembre comenzó a finales de 1999, cuando Khalid Sheikh Mohammed, el principal orquestador de los atentados, dio a cuatro de los secuestradores planeados—Mohamed Atta, Marwan al Shehhi, Ziad Jarrah y Ramzi Binalshibh—5.000 dólares cada uno para que viajaran a Alemania desde Afganistán, donde se habían entrenado y habían discutido la trama con Osama Bin Laden.

Tras aterrizar en EE.UU. en distintos momentos y desde distintos países a principios de 2000 hasta los días previos a los atentados del 11 de septiembre, los 19 secuestradores recibieron al menos 300.000 dólares en remesas y transferencias de facilitadores de Al Qaeda en Dubai y otros lugares para cubrir sus gastos de manutención y entrenamiento de vuelo. Utilizaron otros 200.000 a 300.000 dólares en efectivo y cheques de viaje, y obtuvieron tarjetas de débito Visa para retirar fondos que sus facilitadores habían depositado en cuentas bancarias en los Emiratos Árabes Unidos.

El dinero entró y pasó por prestamistas regionales estadounidenses y por varios de los bancos y empresas de servicios monetarios más importantes y reconocidos del mundo, pero ninguna institución financiera presentó un informe de operación sospechosa ni proporcionó a los investigadores ninguna otra forma de inteligencia financiera hasta después de que las autoridades estadounidenses revelaran públicamente los nombres de los secuestradores.

¿Por qué habrían de hacerlo? Las transacciones que hicieron posible el complot no parecían ilegales ni siquiera llamativas en ese momento.

«Los mecanismos existentes para evitar el abuso del sistema financiero no fallaron», concluyó después la Comisión del 11 de septiembreun panel bipartidista del Congreso que recopiló y publicó el informe oficial del gobierno estadounidense sobre los atentados. «Nunca fueron diseñados para detectar o interrumpir transacciones del tipo que financiaron el 11 de septiembre».

Tras los atentados, la Casa Blanca declaró una guerra global contra el terrorismo con uncomponente militar, la Operación Libertad Duradera (Operation Enduring Freedom), que rápidamente derrocó a los talibanes, la brutal milicia islamista que daba cobijo a Al Qaeda, y más tarde depuso a Sadam Husein en Irak, abriendo inadvertidamente la puerta a un nuevo y peligroso adversario para iniciar una campaña de conquista.

Dos décadas después…

La retirada de EE.UU. de Afganistán y el regreso de los talibanes al poder en Kabul el mes pasado, casi 20 años después de los atentados del 11 de septiembre y poco más de 10 años después de que un equipo de Navy Seals matara a Bin Laden en su escondite en Pakistán, pusieron fin a la guerra más larga de la historia de EE.UU. de forma infructuosa y trágica.

Para las industrias de servicios financieros de EE.UU., el Reino Unido y la Unión Europea, los cambios provocados por el 11 de septiembre parecen permanentes.

A partir de la ley estadounidense de 2001, USA PATRIOT Act, los requisitos de antilavado de dinero (ALD) y la lucha contra el financiamiento del terrorismo (ALD) han crecido de forma espectacular a través de numerosas medidas legislativas, decretos ejecutivos, reglamentos e interpretaciones jurídicas en los últimos 20 años. Como consecuencia, los departamentos de cumplimiento reciben ahora, por lo general, mayores presupuestos y ejercen más influencia dentro de sus instituciones.

«Una cosa es diferente a la de hace 10 años: los terroristas, como todo el mundo, tienen más opciones para mover el dinero», dijo Yaya Fanusie, exfuncionario de economía y contraterrorismo de la CIA. «Hay más empresas que se dedican a lo que se puede llamar tecnología financiera (fintech), o pagos móviles, sin ni siquiera entrar en la criptomoneda. Por ejemplo, el ataque inspirado por el Estado Islámico (EIIL) en San Bernardino, California, en 2015: uno de los atacantes obtuvo un préstamo de Prosper, una empresa que no habría existido hace 15 años».

Las investigaciones financieras también han cambiado.

En abril de 2002, la Agencia Federal de Investigación e Inteligencia (FBI, por sus siglas en inglés) dejó de considerar la financiación del terrorismo solamente como un componente de una investigación más amplia relacionada con el terrorismo al establecer la Sección de Operaciones de Financiación del Terrorismo, o TFOS, que hasta 2019 dirigió las investigaciones federales sobre cómo los terroristas y sus partidarios recaudan, transfieren y utilizan fondos.

Enemigos nuevos y viejos

Cuando las protestas políticas en Siria dieron paso a la guerra civil en 2011, surgió en Oriente Medio una nueva fuerza más dura y brutal que Al Qaeda.

Alimentado por decenas de millones de dólares procedentes de la venta ilícita de petróleo y artefactos culturales robados, la extorsión y otras fuentes de ingresos, el grupo EIIL se había apoderado en 2014 de grandes extensiones de territorio sirio y de casi la mitad de Irak.

Sus conquistas tendrían repercusiones peligrosas y mortales en todo Oriente Medio, así como en Europa y EE.UU., incluso después de haber perdido la mayor parte de su territorio en los tres años siguientes.

Los intentos de EE.UU. de cortar los fondos al grupo EIIL en los últimos 10 años se han centrado en incluir a sus líderes en una lista negra, en penalizar a las entidades y personas que ayudaron a la organización a cosechar y mover los beneficios de la venta de petróleo y los secuestros, y en identificar a los banqueros corruptos en Irak y Siria.

Demostrando que el enemigo de tu enemigo no es necesariamente tu amigo, los legisladores estadounidenses aprobaron en 2016 la Ley de Prevención de la Financiación Internacional de Hezbolá, ampliando así el riesgo de sanciones secundarias y de expulsión del sistema financiero estadounidense a cualquier banco que sea sorprendido procesando a sabiendas transacciones significativas para partes asociadas a la organización política y militar libanesa.

Al igual que el grupo EIIL, Hezbolá, que ha luchado contra la organización suní y su rival, Al Qaeda, en la vecina Siria, depende en parte de los territorios que controla en Líbano para recaudar fondos a través de «impuestos».

«Como resultado, no pueden salir completamente del sistema financiero formal y necesitan un nodo central para controlar sus flujos financieros», dijo Hans-Jakob Schindler, director sénior del Proyecto Contra el Extremismo en Berlín y Nueva York. «Eso no ha cambiado realmente desde el 11 de septiembre».

La ciberseguridad empezó a solaparse con las obligaciones relacionadas con el ALD, la lucha contra la financiación del terrorismo y las sanciones cada vez más en 2014, tras los ciberataques de piratas informáticos apoyados por Corea del Norte contra Sony Pictures y otros objetivos, y el robo en línea, aparentemente relacionado, de 81 millones de dólares del Banco de Bangladesh en 2016.

La injerencia electoral de Rusia en 2016 y el despliegue de un malware, en inglés, cada vez más sofisticado y disponible en la última década también hicieron que las miradas se dirigieran hacia la amenaza digital.

«Me temo que no pasará mucho tiempo antes de que veamos algo parecido al ciberterrorismo», dijo Gilles de Kerchove, coordinador de la lucha contra el terrorismo de la Unión Europea, a los representantes de los 27 países del bloque en julio. «Hasta ahora, las organizaciones terroristas no están utilizando el ciberespacio para tomar el control de un sistema de control del tráfico aéreo, descarrilar trenes o abrir una presa, pero creo que puede ocurrir antes de cinco años».

Por otra parte, casi 15 años de esfuerzos para restringir el uso de personas jurídicas en los delitos financieros y ampliar las obligaciones de ALD y la financiación del terrorismo a una gama más amplia de empresas culminaron en diciembre de 2020 con la aprobación de la Ley ALD, que ordena al Departamento del Tesoro de EE.UU. revisar su histórica norma de diligencia debida sobre los clientes y crear una base de datos de beneficiarios reales.

Los legisladores estadounidenses también ordenaron a la red para la Represión de los Delitos Financieros del departamento que compartiera con las instituciones financieras los comentarios de las agencias de control legal sobre los reportes de operaciones sospechosas, o ROS, como parte de la legislación.

Otras iniciativas de la Red Contra los Delitos Financieros (FinCEN, por sus siglas en ingles) en la última década, incluidos los planes para ampliar los requisitos de declaración a las tarjetas de prepago en los pasos fronterizos de EE.UU. y otros puertos de entrada, nunca llegaron a la órbita.

Maarten Rijssenbeek, exfiscal nacional para la financiación del terrorismo en los Países Bajos, dijo a ACAMS moneylaundering.com que las sanciones globales obligaron a Al Qaeda, al grupo EIIL y a organizaciones terroristas de mentalidad similar a alejarse del control centralizado para adoptar un «modelo de franquicia».

Los terroristas en Europa han llevado a cabo atentados bajo la bandera del EIIL y otras organizaciones incluidas en la lista negra, pero en realidad atacaban sólo como células más pequeñas o como actores solitarios con poco presupuesto y sin relación directa con esos grupos, dijo Rijssenbeek, ahora socio de la práctica de delitos forenses y financieros de Deloitte en Ámsterdam.

«Es una combinación de factores que ha cambiado realmente la dinámica de la amenaza», dijo. «Debido a ello, los investigadores y las instituciones financieras han encontrado extremadamente difícil encontrar la aguja en el pajar, y cada vez más se han buscado mutuamente una mayor cooperación».

Algunos se preguntan si el enfoque y los gastos del sector privado en la financiación del terrorismo en sí mismo, e independientemente del gobierno, han valido la pena.

«Muchos de los recientes ataques terroristas han sido lobos solitarios, como en San Bernardino, o una pequeña célula como en los ataques de París», dijo Jim Richards, fundador y director de RegTech Consulting en California. «No sé cómo se supone que un banco debe vigilar eso… así que en realidad se trata más de que las agencias de control legal te proporcionen objetivos que es lo que el gobierno hizo bien después del 11 de septiembre».

En los últimos años se ha producido un aparente declive en los esfuerzos de lucha contra la financiación del terrorismo. Los bancos estadounidenses, de lejos los mayores proveedores de inteligencia financiera al gobierno federal, presentaron en 2020 un 50% menos de ROS relacionados con el terrorismo que en 2016.

El FBI cerró su sección independiente de financiación del terrorismo, TFOS, a principios de 2019, un acto que muchos vieron como un cambio en el enfoque de la oficina hacia la ciberdelincuencia y otras amenazas.

Europa

Andy McDonald, que dirigió las investigaciones antiterroristas en la Unidad Nacional de Investigación Financiera Terrorista del Reino Unido, o NTFIU, de 2014 a 2017, dijo a moneylaundering.com que los ataques terroristas de noviembre de 2015 en París impulsaron a los funcionarios del Reino Unido a «formalizar una capacidad de respuesta rápida» dentro del Grupo de Trabajo Conjunto de Inteligencia sobre el Blanqueo de Dinero, o JMLIT.

El JMLIT se creó nueve meses antes como un canal para que los principales bancos e investigadores intercambiaran datos sobre el lavado de dinerode alto nivel y otros delitos financieros. Un nuevo foro de «guardia» de 24 horas permitiría a los investigadores de la lucha antiterrorista y a los responsables del cumplimiento de la ley compartir información sobre presuntos terroristas en caso de atentado en suelo británico.

«Antes, en caso de incidente terrorista, podíamos obtener una respuesta bastante rápida a través de redes menos formales, normalmente de las grandes instituciones financieras», dijo McDonald, ahora consultor independiente en Londres. «Pero después de lo de París, nos preguntamos: ‘¿Qué pasaría si esto ocurriera en Londres? ¿Qué se podría hacer para que se compartiera más información de forma realmente rápida?’»

Dos años después, Khalid Masood arrolló con su coche a los peatones en el puente de Westminster, cerca de las Casas del Parlamento en Londres, matando a cuatro personas e hiriendo a 50, antes de apuñalar mortalmente a un agente desarmado antes de ser abatido por la policía.

Tras el atentado, varias instituciones financieras del Reino Unido se pusieron en contacto con la NTFIU para ofrecer asistencia y permitieron a los investigadores antiterroristas obtener rápidamente una imagen completa de los movimientos del sospechoso en las horas y días previos al atentado, según señaló el Grupo de Acción Financiera Internacional, o GAFI, tras una evaluación mutua del Reino Unido en 2018.

Tres meses después, tres terroristas arrollaron con una furgoneta a los peatones en el Puente de Londres, luego salieron del vehículo y corrieron hasta el cercano Mercado de Borough, donde apuñalaron mortalmente a ocho personas e hirieron a varias más antes de ser abatidos por la policía.

El caso llegó al JMLIT a las 12 horas del atentado, y varias instituciones financieras identificaron posteriormente los pagos vinculados al alquiler de la furgoneta y establecieron patrones de gasto detallados de los sospechosos.

El GAFI señaló tras la evaluación de 2018 que la asistencia resultó «crucial para permitir a los investigadores concluir que el ataque involucró solo a tres atacantes sin una redmás amplia».

«Estamos en un lugar mejor que hace cinco años porque tenemos más organizaciones de los sectores público y privado que están mejor capacitadas para compartir de forma segura la inteligencia», dijo McDonald. «Pero las amenazas no han desaparecido y son complicadas. No se trata habitualmente de grupos organizados y predecibles, ya sean islamistas radicales o extremistas de derecha».

Stephen Reimer, investigador del Royal United Services Institute, declaró a moneylaundering.com que los métodos de recaudación de fondos utilizados por los terroristas islamistas que perpetraron atentados en Europa durante la última década se mantuvieron «bastante constantes» y, a grandes rasgos, se dividieron en dos categorías: formas de ingresos «aparentemente lícitas» y pequeños delitos.

Los terroristas han recaudado dinero a través de pequeños préstamos, beneficios gubernamentales, recaudación de donaciones entre pares y venta de sus pertenencias personales. Otros han traficado con drogas ilícitas o productos falsificados y luego han canalizado los beneficios a pequeñas células terroristas o a terroristas individuales para financiar un atentado.

«La realidad es que la amenaza en Europa se ha alejado de la participación directa [de los grupos terroristas] y se ha convertido en una actividad autónoma, pero las herramientas y las respuestas de la lucha contra la financiación del terrorismo no lo han hecho», dijo Reimer. «Es necesario recalibrar el régimen la lucha contra el financiamiento del terrorismo para hacer frente a la nueva amenaza».

Tanto los países europeos como la Unión Europea en su conjunto han tratado de identificar los métodos de financiación del terrorismo a medida que iban apareciendo y han reforzado sus controles en respuesta a ello, dijo Reimer.

La Unión Europea, por ejemplo, redujo significativamente el umbral máximo al que los individuos pueden cargar tarjetas de prepago de forma anónima después de saber que los autores de los tiroteos de noviembre de 2015 en París las utilizaron para pagar coches y apartamentos en las 48 horas anteriores a los ataques.

Ninguna nación europea ha sufrido más actos terroristas recientes que Francia. Desde enero de 2015 hasta diciembre de 2018, el país ha lidiado con nada menos que 13 ataques terroristas que dejaron 251 muertos y 1.131 heridos en conjunto.

Francia amplió los requisitos de investigación más estrictos al sector de las criptomonedas después de que las autoridades nacionales detuvieran en octubre de 2020 a decenas de personas que presuntamente canalizaron cientos de miles de euros en bitcoins y «cupones» de criptomonedas al grupo EIIL y a Hayat Tahrir Al-Sham, filial de Al Qaeda en Siria.

Varias fuerzas de seguridad europeas han proporcionado al sector privado señales de alarma de «microfenómenos» relacionados con el terrorismo, como las compras de última hora de billetes de avión a Turquía por parte de combatientes extranjeros que viajabana Siria, pero no han conseguido hacer lo mismo con los sospechosos de lobo solitario, dijo Reimer.

Seis meses antes de los atentados de París, las autoridades alemanas ampliaron su prohibición del componente militar de Hezbolá para abarcar también la función política de la organización, eliminando lo que el embajador de EE.UU., Richard Grennell, había calificado previamente de «distinción artificial» que permitía al grupo recaudar fondos abiertamente en el mayor país y economía de Europa.

La campaña alemana contra la financiación del terrorismo y la delincuencia financiera en general han mejorado, aunque lentamente y con importantes lagunas aún intactas, dijo Schindler, que anteriormente investigó el terrorismo en nombre del gobierno federal de Alemania.

«La legislación alemana sigue permitiendo una determinada estructura jurídica empresarial, el GBR, que puede crearse muy rápidamente y no exige la divulgación pública de ninguna información relativa a los beneficiarios efectivos o a los datos financieros», declaró a moneylaundering.com. «No es una coincidencia que casi todas las organizaciones violentas de extrema derecha en Alemania utilicen este tipo de estructura para sus actividades financieras».

Pero la amenaza percibida del terrorismo islamista ha disminuido en Europa a medida que otras preocupaciones de seguridad nacional, incluyendo la violencia de la extrema derecha y la actividad hostil del EIIL en forma de ciberataques, han subido a la cima de la agenda en las capitales europeas junto con la interferencia electoral desde el extranjero.

La interferencia electoral, el uso ilícito de criptomonedas y la supuesta intersección entre ambos delitos también han llamado la atención en EE.UU., donde en julio de 2018 un equipo de fiscales federales dirigido por el abogado especial Robert Mueller acusó a 12 agentes de inteligencia rusos de utilizar bitcoins para comprar servidores informáticos, nombres de dominio y otras infraestructuras informáticas para influir en las elecciones presidenciales de 2016 en EE.UU.

Los próximos pasos

Durante la próxima década, EE.UU. y la Unión Europea seguirán tratando de mejorar la cooperación interinstitucional e internacional en la lucha contra la financiación del terrorismo, identificando y congelando activos relacionados con el terrorismo y negando a los grupos incluidos en la lista negra el acceso a nuevas fuentes de financiación.

La rápida expansión de las finanzas disruptivas y de las empresas centradas en la tecnología financiera, o fintechs, que han crecido rápidamente en medio del fenómeno, ha lanzado un guante frente a las instituciones financieras y los gobiernos por igual.

En los últimos días de 2020, la FinCEN propuso exigirles a los bancos, las casas de cambio y otras empresas de servicios monetarios que marquen los pagos de criptomonedas individuales y relacionados de al menos 10.000 dólares de valor en un solo día hacia o desde carteras digitales no alojadas, o hacia y desde cualquier cartera en Birmania, Irán o Corea del Norte.

El intratable problema del terrorismo y las finanzas ilícitas asociadas a Afganistán, incluidos los delitos financieros relacionados con la robusta industria del opio del país, no muestra signos de remitir.

«Un área que va a ser interesante en el futuro es la de las herramientas de la lucha contra el financiamiento del terrorismo, y las sanciones en particular, que se despliegan contra organizaciones como los talibanes que forman parte de un gobierno o que se hacen con el control de uno», dijo Katherine Bauer, exasesora principal de políticas en la Oficina de Financiación del Terrorismo y Delitos Financieros del Tesoro. «Normalmente, las exenciones humanitarias no se aplican en las designaciones antiterroristas, así que ¿cómo se navega por eso?».

A pesar de la posición del presidente de EE.UU., Joe Biden, de que el ejército estadounidense mantendrá una capacidad «sobre el horizonte»para golpear a los terroristas en Afganistán, funcionarios estadounidenses y de la Unión Europea han advertido que la pérdida de la nación—y el reascenso de los talibanes a los salones del poder—aumenta la probabilidad de que los terroristas amplíen su posición en la región.

Este resultado hace que los ataques a gran escala contra Occidente sean más posibles, si no probables, incluso cuando la financiación del terrorismo ha quedado aparentemente por detrás de los robos en línea, la ciberseguridad, los esquemas de fraude relacionados con COVID-19, las complejas operaciones de lavado de dinero y otros delitos financieros como prioridad.

«Desgraciadamente, sí, cada atentado a gran escala ha acelerado unas reformas que ya eran necesarias», dijo Dan Benisty, jefe de cumplimiento de la normativa de ALD y la lucha contra el financiamiento del terrorismo para las operaciones de Western Union en el norte de Europa. «Cualquier reforma de las normas provoca interminables debates y bloqueos, pero sólo hace falta una catástrofe para desbloquearla, y entonces las divisiones partidistas se desvanecen muy rápidamente».

Colby Adams contribuyó a este artículo.

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