未來十年的四大制裁策略

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2010 年代美國經濟和貿易制裁出現了前所未有的動盪與不確定性。從 2014 年對全球性俄羅斯企業集團的「新」產業制裁,到 2016 年俗稱「伊朗核協議」的《聯合全面行動計劃》(JCPOA),再到 2018 年美國將世界第二大鋁生產商列入特別指定國民 (SDN) 名單,以及美國於同年單方面退出《聯合全面行動計劃》,制裁法規遵循專員 (SCP) 所面臨的局勢可謂困難重重。2020 年初,美國和伊朗之間的緊張關係上升到了前所未有的高度。美國暗殺伊朗少將兼伊朗精銳準軍事部隊負責人,隨後又針對更多伊朗產業發佈新的二級制裁措施,延續其高度施壓行動。因此,未來十年內經濟和貿易制裁仍將是重要的外交政策「工具」。以下策略有助於制裁法規遵循專員適應不斷變化的制裁環境。

評估常規監管期望和「市場慣例」

2019 年,美國海外資產控制辦公室 (OFAC) 創下十年來的最高紀錄:達成 26 項和解,總金額約 13 億美元。 1第二高記錄則在 2014 年,價值約為 12 億美元,包括具有里程碑意義的法國巴黎銀行和解案,幾乎占總和解金額的 80%,可見 OFAC 的制裁執法力度已有顯著提升。

此外,打擊非金融行業公司違反制裁規定的執法行動也有所增加。 2制裁執法行動通常集中於銀行故意刪除電匯支付中的敏感資訊,導致其美國通匯銀行違反美國制裁規定。

因此,制裁法規遵循專員必須及時瞭解監管部門對未來制裁控制措施的期望,以及從此類執法行動中推斷出的可接受產業規範或市場慣例,並據此調整法規遵循制度體系與相關報告。自 2017 年9 月起,OFAC 開始詳細闡述其執法行動的具體風險重點、此類風險的管理實務,並為明確指出制裁法規遵循專員的相關學習重點。2019 年 5 月,OFAC 發佈了《海外資產控制辦公室法規遵循承諾架構》3 ,闡釋制裁法規遵循制度體系的重要組成部分,以及當評估制裁違規行為時和解決導致和解的調查時,應如何考慮這些因素。制裁法規遵循專員應據此權衡調整其所屬機構的法規遵循制度體系。

我們回顧一下 2019 年 11 月對阿波羅航空集團有限責任公司(簡稱「阿波羅航空」)的執法行動。阿波羅航空曾將飛機引擎出租給一家公司,該公司將其轉租給另一家公司,這家公司最後將引擎安裝在飛機上,出租給特別指定國民名單上的航空公司。 4很多人認為,阿波羅航空在管理制裁風險和法規遵循義務方面,已於其能力範圍內本於誠信盡可能符合規定,而且航空業的制裁法規遵循標準本來就低於金融服務業。然而,監管標準已經有所提高。OFAC 期望阿波羅航空按程序監控其承租人,確實要求其遵循租賃協議中規定的條款和制裁禁令條款。

隨著執法力度不斷加強,制裁法規遵循專員還應考慮專業法律意見,不論是內部還是外部法律顧問意見,作為其法規遵循評估時的二次檢查,尤其要特別注意所有現行市場慣例是否經得起監管部門的檢查和執法。雖然公司實體必須遵守「立法精神」,但遵守「法律條文」同樣重要。這點對於美國的一級制裁尤其重要,因為 OFAC 的民事執法機構實行嚴格責任制。

例如,目前已基本被撤銷的緬甸制裁。2013 年,隨著緬甸舉行選舉並推動民主政治改革,有關部門取消了對美國人向緬甸提供金融服務的全面限制。此外,美國還發放了一般許可證,允許美國與列入特別指定國民名單的緬甸主要銀行進行交易,其經營的大部分銀行帳戶為緬甸人所持有。然而,有意與緬甸從事貿易往來或為此類貿易提供資金的公司仍面對若干難題,因為緬甸大部分進出口貿易都需要經過某個列名特別指定國民名單上的公司所經營的港口,而美國並未針對該等特別指定國民發給一般許可證。

從政策角度看,美國政府希望支持緬甸經濟增長,藉以促進該政府持續推動政治改革,且美國政府無意限制與緬甸的貿易,因為制裁計劃中完全沒有任何有關全面貿易禁運的內容。此外,貿易雙方透過港口進行貿易是否會給擁有港口運營公司的特別指定國民帶來實質利益,還有待商榷。儘管如此,但法律條文禁止使用美國金融系統支付經由該港口進行的貨物交易,因為這將包括支付給港口的費用。2015 年 12 月,OFAC 意識到這些限制不利於實現先前聲明的外交政策目標,因此頒發第 20 號一般許可證,允許美國人在「通常附帶情況下」與緬甸進行進出口貨物、技術或非金融服務交易。在現今執法環境中,違反法律條文的風險將會更高。

重新考慮監管監控和去風險化

雖然公司實體必須遵守「立法精神」,但遵守「法律條文」同樣重要

與五、六年前相比,現行制裁制度更為複雜。過去,制裁法規遵循專員只需處理對特定國家的全面禁運限制,並篩查黑名單上的人員,便能符合名單導向制裁規定,這種輕鬆日子已經一去不復返了。首先,產業制裁已普遍採用(政策制定者認為這是「聰明制裁」,因為此等制裁可以達成對目標實體特定活動的零容忍,並降低意外影響,儘管對產業來說,實施此類制裁更具挑戰性)。此外,制裁通常都伴隨著詳細的附帶條例,制裁法規遵循專員必須對其予以單獨分析和監控。最後,制裁法規的變化速度非常快。

鑒於以上因素,制裁法規遵循專員必須制定策略,釐定如何監控不斷變化的複雜制裁法規,並將其轉化為可以使其機構理解、並能長期持續運作的建議。例如,監管黑名單經常指定和除名實體,並經常適用於列入黑名單實體所擁有或控制的實體,即使後者本身並未列入名單。

因此,專業人員應投資利用新技術,使篩查具備自動追蹤、更新和載入黑名單的功能,購買供應商提供的名單資料匯送,這些供應商專門針對曾有制裁負面新聞報導並持有被制裁方發行證券的非指定實體進行研究並收集情報。

至於沒有專職制裁人員以監控監管變化的小型機構,制裁法規遵循專員可以利用律師事務發佈的客戶公告,這些公告會定期分析最新的制裁法規。

在智慧科技制裁及透過大量使用一般許可證來精密控制過去制裁影響的時代,實體或國家的規模再大,也可能會受到制裁。因此,制裁法規遵循專員必須採用粗略、不精確的去風險化方法,仔細評估其機構業務可能面臨的衝擊。在現今的環境中,業務的經營成本與放棄成本都已大幅上升。因此,制裁法規遵循專員面臨的挑戰是如何評估適當的平衡和風險偏好,並向機構提供建議。

加强跨行業合作

如前所述,執法部門業已加強打擊對金融業公司的違反制裁行為。同樣地,OFAC 對5 非金融服務業的接觸與指導也有所增加。雖然一般而言,更多產業與公司需面對更高的風險,但這也有助於建立良好的法規遵循環境,為各行各業提供更多協同效應。隨著制裁法規遵循意識和標準普遍提高,不同產業、公司與機構的制裁法規遵循專員得以加強合作,集中情報,提高風險管理的效率。

以石油貿易為例,石油貿易所涉參與者甚眾,包括商品貿易公司、能源公司、提供交易融資和中介支付的銀行、提供包租和運輸貨物船舶的航運公司等。傳統上,每個參與者都應自行進行監控和盡職調查,以遵循制裁法規。例如,提供交易融資的銀行會取得買賣雙方的資訊,並進行制裁名單篩查。銀行還可以監控參與運輸貨物船舶的航行情況。同樣地,作為買方或賣方的商品貿易公司也會對其交易對手(即船運公司和參與運輸貨物的船舶)進行篩查和監控。試想一下,如果這些公司的制裁法規遵循專員能夠共享和交換各自的風險管理盡職調查資訊,甚至相互利用其他公司完成的監控工作,共同監控將使成本大幅節約,效率顯著提升。

然而,說起來容易做起來難,實現這一願景仍然任重道遠。在那之前必須解決現有的資料隱私和資訊共享限制問題,以及個人監控和法規遵循問責的監管義務。此外,可能還需要更廣泛地建立整體合作措施與管道,例如建立各產業相關監管機構與商業機構之間的合作措施和管道,這樣才能取得大規模成效。然而,制裁法規遵循專員可以從小事做起,透過交流活動、法規遵循研討會和論壇,或藉由現行商業合作夥伴的既有互信關係,與其他產業的同行建立起自己個人的聯繫網。

超越篩查思維,利用新技術

制裁法規遵循專員需要投入更多的時間和資源,瞭解最新的規避制裁類型,並設計機構控制措施來偵測這些類型

隨著制裁的範圍和力度不斷增加,目標犯罪分子和非法分子也在不斷演變和創新,希望能削弱制裁的有效性。相應地,制裁法規遵循專員需要投入更多的時間和資源,瞭解最新的規避制裁類型,並設計機構控制措施來偵測這些類型。在法規遵循資源有限的環境中,制裁法規遵循專員需要將效果較高的風險管理活動列為優先辦理事項。例如,如果一家上市公司在年報中揭露某伊朗交易項目對其利潤貢獻率僅為 0.5%,那麼制裁法規遵循專員與其投入大量時間與精力來評估這個項目的風險,不如將更多的資源用於探查隱蔽的風險。此種隱蔽的風險包括在已知高風險司法管轄區內與具有空殼公司特徵之公司進行交易,而這些司法管轄區是伊朗公司交易的溫床。

為了實現上述目標,制裁法規遵循專員還需關注篩查之外的措施。雖然篩查一直是制裁風險管理上重要的基本控制措施,但在發現隱蔽的制裁規避風險上效力有限。相反的,制裁法規遵循專員必須考慮採取更具分析特性的控制措施,在某些情況下,此等措施只能在交易後進行,以緩釋這種風險。銀行制裁法規遵循專員不可能對所有交易進行深入審查,他們可以考慮對公共資料和機構資料進行研究與分析,挑出紅旗警訊指標,然後利用這些指標來選擇需做增強審查的交易,並排定審查優先順序。

為了掌握流行的犯罪類型6 ,並設計有效克服此等犯罪類型的因應控制措施,制裁法規遵循專員需培養跨學科的金融犯罪技能。例如,利用空殼公司和人頭公司以及混淆貨物的犯罪類型也適用於洗錢 / 逃稅和貿易洗錢 / 資助武器擴散等犯罪活動。培養廣泛的技能將有助於制裁法規遵循專員深入瞭解各種犯罪類型,並交叉利用某些程序或控制措施來緩釋風險。

此外,制裁法規遵循專員需要利用新技術,來自動化操作型任務和時間密集型任務並簡化其流程。這樣,就可以釋出資源以從事更具有附加價值的分析以及基於判斷的審查。例如,能協助減少篩查誤報的技術已經問世多年,且這些技術還在不斷提升。利用人工智慧來簡易降低誤報機率也越來越受歡迎。

技術也能協助提高分析性審查的實施規模,從而涵蓋更多風險,例如對船舶航行路線的分析。雖然資料庫可以提供船舶航行的資訊和報告,但如果需要監控多艘船舶,則涉及的工作量將十分可觀,而且不同交易所需的船舶監控時間也有所不同。新技術能夠根據用戶設定的參數,對多艘船舶進行自動追蹤並顯示回波信號,提供直觀的船舶航線圖,自動識別系統信號,如此則制裁法規遵循專員能夠專注於資料分析及風險決策。

結語

未來十年,制裁將繼續是美國外交政策的重要「工具」,而制裁法規遵循專員需要借助一些策略,及時瞭解最新情況。制裁法規遵循專員應不斷評估高度動態環境中有哪些監管期望,以及有哪些可接受的市場慣例,重新思考應如何持續監控監管變化,並隨著制裁規模和複雜性增加,小心仔細地評估去風險化策略。加強跨業合作、有效利用新技術也有助於提高制裁法規遵循專員的工作效率。

Kelvin Kairong Toh,CAMS,新加坡滙豐銀行金融犯罪法規遵循(FCC) 制裁部門主管,新加坡

本文觀點僅為作者個人觀點,不代表其所屬機構的觀點。

  1. “Civil Penalties and Enforcement Information”(民事處罰和執法資訊),美國財政部https://www.treasury.gov/resource-center/sanctions/CivPen/Pages/civpen-index2.aspx
  2. 2019 年的 26 項和解中,有 16 項的和解對象為非金融服務企業,不過就金額而言,與金融服務企業的和解占了 99%。
  3. “Publication of ‘A Framework for OFAC Compliance Commitments’”(發佈《海外資產控制辦公室法規遵循承諾架構》),美國財政部https://www.treasury.gov/resource-center/sanctions/OFAC-Enforcement/Pages/20190502_33.aspx
  4. “Enforcement Information for November 7, 2019,”(2019 年 11 月 7 日執法資訊),美國財政部https://www.treasury.gov/resource-center/sanctions/CivPen/Documents/20191107_apollo.pdf。阿波羅航空與第一家公司簽訂租賃協議時已將制裁禁令條款納入協議。阿波羅航空還自行審查其他租賃合約已到期之引擎記錄,發現該等引擎曾被裝在於被制裁國家領土營運之飛機上,並就此採取糾正措施,確保仍出租給第一家公司之其餘引擎不會出現類似的使用方式。在此之前,阿波羅航空的工作人員對被制裁的關係毫不知情。
  5. “Iran Sanctions”(伊朗制裁),美國財政部https://www.treasury.gov/resource-center/sanctions/Programs/Pages/iran.aspx。OFAC 就 2019 年伊朗使用的制裁規避手段,向民航業和石油海運業發佈建議。
  6. 策略智庫的分析報告也是很好的參考來源。

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