Schutz von Europas Freihandelszonen vor Geldwäsche

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Freihandelszonen konfrontieren eine Vielzahl an Governance-Bemühungen mit einem Widerspruch. Die Regierungen, seien es die traditioneller Nationalstaaten oder supranationaler Einheiten wie der EU, schränken ihre eigenen Befugnisse in Bezug auf Besteuerung, Aufsicht und Regulierung bewusst ein, um in den für den Freihandel bestimmten Gebieten Wirtschaftswachstum und Innovation zu fördern. Moderne Freihandelszonen scheinen ihrem Wesen nach auf Ironie zu basieren. Im Gegensatz zu Gebieten der Gesetzlosigkeit, wie den Piratenenklaven der Karibik im frühen 18. Jahrhundert oder dem vom Handel abhängigen Venedig zwei Jahrhunderte zuvor, werden die modernen Freihandelszonen bewusst von Regierungen eingerichtet, die eigentlich über erhebliche Kapazitäten zur Verwaltung und Durchsetzung von Regularien verfügen. Dem heutigen Europa fehlt es nicht an Fähigkeiten zur effektiven Verwaltung seiner Freihandelszonen und die EU-Mitgliedstaaten sind in ihrem wirtschaftlichen Überleben nicht unbedingt von diesen Zonen abhängig. Um die Herausforderungen bei der Bekämpfung der Geldwäsche in den europäischen Freihandelszonen verstehen zu können, muss man sich deshalb diesen Widerspruch vor Augen halten. Darüber hinaus liegen gerade in diesem Widerspruch Chancen, Straftaten und Kriminalität einzudämmen und gleichzeitig die Vorteile von Freihandelszonen aufrechtzuerhalten.

Freihandelszonen sind designierte geographische Zonen innerhalb der EU, in denen „Güter aus Drittländern frei von Einfuhrzöllen, anderen Abgaben (d.h. Steuern) und handelspolitischen Maßnahmen eingeführt werden können.”1 Diese Güter und Waren können dabei von innerhalb und außerhalb der EU stammen. In der Folge können die Güter entweder in die EU eingeführt, wieder ausgeführt oder innerhalb der Zone verbraucht werden. Problematisch ist ferner, dass Güter innerhalb der Freihandelszonen über längere Zeiträume „gelagert” bzw. verborgen werden können, bevor sie an ihren endgültigen Bestimmungsort verbracht werden.2

Freihandelszonen und illegaler Handel

Věra Jourová, ehemalige EU-Kommissarin für Justiz, Verbraucherschutz und Gleichstellung, hat Freihandelszonen als eine „neu entstehende Bedrohung” für Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung bezeichnet.3 Im Zusammenhang mit der britischen Brexit-Saga und mehreren Geldwäscheskandalen, in die prominente europäische Banken verwickelt waren, rückten die europäischen Freihandelszonen verstärkt ins Rampenlicht. Freihandelszonen ermöglichen es den Mitgliedern, Handel und Geschäfte über viele der sonst von der EU auferlegten Beschränkungen hinaus zu betreiben. Solche Zonen stellen eine offensichtliche Herausforderung für die Eindämmung von Geldwäsche und der Terrorismusfinanzierung dar, da sie es skrupellosen Finanzakteuren ermöglichen, Transaktionen unter minimaler Aufsicht durchzuführen und zu verschleiern. In einem im Juli 2019 veröffentlichten Bericht stellte die Europäische Kommission fest, dass es in Freihandelszonen möglich sei, die wirtschaftlich Berechtigten von Vermögenswerten zu verschleiern, was Betrug und Fälschung Tor und Tür öffnen kann.4 Freihandelszonen und „Freihäfen” haben sich vom ursprünglich gedachten Zweck zu langfristig beliebten Standorten für die Lagerung hochwertiger Güter wie Kunst und Antiquitäten entwickelt.5 Solche Mechanismen bieten offensichtliche Vorteile für Schmuggler, Steuerhinterzieher und Geldwäscher.

Im Gegensatz zu den bekannten Darstellungen wohlhabender Krimineller, die Kunst und hochwertige Luxusgüter horten, nur um ihren Status zur Schau zu stellen, können Antiquitäten, Kunst, Edelmetalle und andere teure Waren einen enormen Wert haben und so transportiert werden, ohne detaillierte Transaktionsinformationen zu hinterlassen. In Bezug auf Freihäfen stellte ein EU-Bericht von 2018 fest, dass ein Großteil des hochwertigen Bestandes an diesen Lagerstellen zwischen Offshore-Gesellschaften außerhalb der EU abgewickelt wird und dass solche Güter oft ohne Bekanntgabe der wirtschaftlich Berechtigten importiert werden können.6 Im Bericht wird weiterhin festgestellt, dass solche Verschleierungsmöglichkeiten der Geldwäsche förderlich seien, weil der angegebene Wert der Güter ebenfalls manipuliert werden kann.7 EU-weit bildet Luxemburg die einzige Ausnahme von der Regel in Bezug auf gut geregelte Freihandelszonen.8 In der EU gibt es insgesamt mehr als 80 solcher Freihandelszonen.9

Trotz der bestehenden regulatorischen Herausforderungen können Regierungen aufgrund der Möglichkeit, Gebiete als Freihandelszonen auszuweisen, Investitionen und Revitalisierungen ohne große Staatsausgaben fördern bzw. durchführen. Die europäischen Freihandelszonen gerieten ins politische Rampenlicht, als der britische Premierminister Boris Johnson Pläne die Schaffung britischer Freihandelszonen ankündigte, um den Handel nach Beendigung des Brexit zu fördern.10 Johnsons Plan sieht die Schaffung von 10 Freihandelszonen im Vereinigten Königreich vor, um wirtschaftlich angeschlagene Teile Großbritanniens wiederzubeleben, trotz der Einwände der EU, dass diese einen unfairen Wettbewerb zwischen Unternehmen, die die Freihandelszonen nutzen, und Unternehmen, die sich an die EU-Vorschriften halten müssen, schaffen würden.11

Die Frage der Kontrolle von Freihandelszonen

Um auf die Widersprüche zurückzukommen, die Freihandelszonen für die wirtschaftliche Governance bedeuten, stellt sich bei europäischen Freihandelszonen die zusätzliche Frage, ob die Mitgliedstaaten oder die EU selbst wirtschaftliche Vorrechte innerhalb der Gemeinschaft haben. Faktisch kann die EU keine Aufsicht über Freihandelszonen ausüben, wenn diese unter der Kontrolle der Mitgliedsstaaten und unter der Zuständigkeit der Mitgliedsstaaten in Bezug auf die Durchsetzung von Regeln unterliegen. Darüber hinaus steht der „Freihandel” stets im Widerspruch zu Versuchen einer größeren aktiven zentralisierten staatlichen Regulierungsaufsicht. Es gibt nur einen einzigen Ausweg aus diesem Dilemma und eine einzige Möglichkeit für die Regulierungsbehörden, Informationen über potenzielle Gesetzesverstöße zu erhalten und gleichzeitig das für den freien Handel unerlässliche, nur leicht regulierte Umfeld zu bewahren: Er besteht darin, die Herausforderung als ein nachrichtendienstliches und nicht als ein regulatorisches Problem anzugehen. Sollten die (nationalen) FIUs—die normalerweise zur Überwachung von Finanzaktivitäten eingesetzt werden—auch eine regulatorische Aufsicht übernehmen, so würde dies nicht nur dem Wesen des Freihandels widersprechen, sondern den Regierungen paradoxerweise auch wertvolle Informationen über Kriminelle vorenthalten können, wenn letztere ihre Aktivitäten aus den Freihandelszonen verlagern; somit liegt ist eine andere Art der Überwachung nahe.

Im Kern sind alle Maßnahmen zur Bekämpfung von Geldwäsche-Prävention und Anti-Terrorismusfinanzierung nicht nur darauf ausgerichtet, den Fluss illegaler Gelder im Finanzsystem zu verhindern. Wichtiger ist, dass die Geldwäsche-Prävention—und Anti-Terrorismusfinanzierung—Systeme so konzipiert sind, dass die Strafverfolgungs­behörden und die Justiz ihre Aufgaben wahrnehmen können, sobald sie mit den erforderlichen Informationen ausgestattet sind. Anstatt die europäischen Freihandelszonen mit Vorschriften zu überziehen oder auf die Vorteile, die solche Häfen bieten, zu verzichten, haben die Mitgliedsstaaten die Möglichkeit, ihre Nachrichtendienste einzusetzen, um wichtige Informationen zur direkten Bekämpfung von Kriminalität und Terrorismus zu erhalten. Die Verschleierung von wirtschaftlich Berechtigten ist ein Problem, das durch Freihandelszonen selbst entsteht und nicht durch das geringe Regulierungsniveau. Tatsächlich könnte eine Verstärkung der Regulierung in den Freihandelszonen durch den Einsatz von FIUs oder anderer Mechanismen genau jene Akteure, über die die Behörden Informationen zu erhalten versuchen, verschrecken.

Freihandelszonen , die typischerweise klein sind, können ihren Sonderstatus beibehalten, ohne vollständig in das allgemeine Regulierungssystem eines bestehenden Staates integriert zu sein. Hier können die Nachrichtendienste der Mitgliedsstaaten jene Funktionen wahrnehmen, die sonst den jeweiligen nationalen FIUs vorbehalten sind. Es gibt keinen Grund, warum die Nachrichtendienste oder Sicherheitsorgane eines Mitgliedstaates nicht die Freihandelszonen im Land überwachen und dann einschlägige Informationen über verdächtige Aktivitäten sammeln könnten, bevor diese Informationen an eine zentrale EU-Stelle weitergeleitet werden. Beispielsweise könnte die Polizeibehörde der Europäischen Union für die Zusammenarbeit auf dem Gebiet der Strafverfolgung (Europol) Informationen von den Behörden der Mitgliedsstaaten sammeln und an andere Staaten und Einrichtungen auf EU-Ebene weiterleiten. Ein solches Vorgehen würde die Funktion der nationalen FIUs replizieren, ohne das Wesen der Freihandelszonen zu gefährden. Verhaftungen und das Einfrieren von Vermögenswerten könnten dann beginnen, sobald die entsprechenden Informationen bei Staatsanwaltschaften und Justizbehörden eingehen und angemessene operative Entscheidungen getroffen werden.

In ihrem Bericht aus Juli 2019 über das Geldwäscherisiko in den Freihandelszonen und Freihäfen empfahl die Europäische Kommission den Mitgliedsstaaten, „die vereinbarten Maßnahmen zur Bekämpfung der Geldwäsche bei den Betreibern von Freihandelszonen und die angemessene und konsequente Durchsetzung der bestehenden Geldwäsche-Prävention—Vorschriften zu überprüfen,”12 Paradoxerweise könnte die Umsetzung von Gesetzen zur Bekämpfung von Geldwäsche und Anti-Terrorismusfinanzierung in Freihäfen und Freihandelszonen die Bemühungen zur Kriminalitäts- und Terrorismusbekämpfung behindern. Wenn solche Zonen tatsächlich Ursprünge illegaler Finanztransaktionen sind, die Kriminelle und Terroristen gleichermaßen anziehen, sollten die Staaten diese Attraktivität nutzen, um Informationen über diese Personen zu sammeln und alle beteiligten Organisationen ins Visier zu nehmen. Dieser nachrichtendienstliche Ansatz ist für Polizeioperationen und die strafrechtliche Verfolgung erfolgversprechender, als kriminelle Organisationen und Terroristen einfach in liberalere Gerichtsbarkeiten umziehen oder aus dem formellen Finanzsektor abziehen zu lassen, wo eine Überwachung schwieriger umzusetzen ist.

Nach den jüngsten britischen Wahlen bestimmen Brexit und ein Mehr an Freihandelszonen Europas Zukunft. Da der Populismus sowie erstarkende europaskeptische politische Parteien in Europa weiter auf dem Vormarsch sind, werden die politischen Entscheidungsträger in den EU-Mitgliedstaaten einerseits mit Forderungen nach einem größeren Maß an wirtschaftlichem Protektionismus und andererseits mit Forderungen nach freiem Handel konfrontiert sein. Freihandelszonen bieten den politischen Entscheidungsträgern die nötige Flexibilität, um die zunehmend polarisierten politischen Forderungen zu erfüllen, zumal mehrere Mitgliedsstaaten ihre Beziehungen zur EU und ihre allgemeine geopolitische Entwicklung neu bewerten. Die Staaten könnten sich genötigt sehen, zusätzliche Überwachungsmaßnahmen für solche Zonen zu entwickeln. Abge­sehen vom Einsatz traditioneller FIUs sind etablierte Nachrichtendienste eine Möglichkeit, dies zu tun. Darüber hinaus ist die Bedeutung von Freihandelszonen allein in Bezug auf nachrichtendienstliche Erkenntnisse über organisierte Kriminalität und Terrorismus nicht zu vernachlässigen, die zu erwarten sind, wenn unverhältnismäßig viel illegales Geld bzw. Vermögenswerte angezogen wird.

Fazit

Freihandelszonen können ihrem Wesen nach widersprüchliche Governance-Herausforderungen mit sich bringen. Freihandelszonen ziehen mehr wirtschaftliche Innovationen und Aktivitäten an, gerade weil sie weniger staatliche Beschränkungen aufweisen. Dennoch dürfen die Regierungen ihre Augen vor den Aktivitäten, die in einem so wenig regulierten Umfeld stattfinden, nicht verschließen. Tatsächlich bietet der Einsatz von Nachrichtendiensten und Sicherheitsbehörden zur Überwachung der Finanztransaktionen innerhalb der Freihandelszonen den Staaten die Vorteile der Bekämpfung von Kriminalität und Terrorismus, ohne den Handel durch ein Mehr an Regulierung aus diesen Zonen zu vertreiben. Wenn Kriminelle und Terroristen in der Tat von Freihandelszonen angezogen werden, bieten solche Zonen den Staaten den zusätzlichen Vorteil, mit Hilfe dieses „Köders” mehr Delikte ermitteln und ahnden zu können, als durch eine strengere Regulierung verhindert werden.

Ian Oxnevad, Unternehmensberater, editor@acams.org

  1. „Free Zones,” European Commission, 6. März 2020, https://ec.europa.eu/taxation_customs/business/customs-procedures/what-is-importation/free-zones_en
  2. Ibid.
  3. Jennifer Rankin, „Free ports favored by Boris Johnson are money-laundering threat-EU,” The Guardian, 24. Juli 2019, https://www.theguardian.com/world/2019/jul/24/eu-identifies-free-ports-as-money-laundering-threat
  4. „Report from the Commission to the European Parliament and the Council on the Assessment of the Risk of Money Laundering and Terrorist Financing Affecting the Internal Market and Relating to Cross-Border Activities,” European Commission, 24. Juli 2019, https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/supranational_risk_assessment_of_the_money_laundering_and_terrorist_financing_risks_affecting_the_union.pdf
  5. Ron Korver, „Money laundering and tax evasion risks in free ports,” European Parliamentary Research Service, Oktober 2018, http://www.europarl.europa.eu/cmsdata/155721/EPRS_STUD_627114_Money%20laundering-FINAL.pdf.
  6. Ibid.
  7. „Report from the Commission to the European Parliament and the Council on the Assessment of the Risk of Money Laundering and Terrorist Financing Affecting the Internal Market and Relating to Cross-Border Activities,” European Commission, 24. July 2019, https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/supranational_risk_assessment_of_the_money_laundering_and_terrorist_financing_risks_affecting_the_union.pdf
  8. Ibid.
  9. Ya Chun Wang, „Free ports are money laundering threat, says Commission,” Politico, 24. Juli 2019, https://www.politico.eu/article/free-ports-are-money-laundering-threat-says-commission/), https://ec.europa.eu/taxation_customs/sites/taxation/files/resources/documents/customs/procedural_aspects/imports/free_zones/list_freezones.pdf
  10. Ibid.
  11. „Post-Brexit plans unveiled for 10 free ports,” BBC News, 2. August 2019, https://www.bbc.com/news/49198825
  12. „Report from the Commission to the European Parliament and the Council on the Assessment of the Risk of Money Laundering and Terrorist Financing Affecting the Internal Market and Relating to Cross-Border Activities,” European Commission, 24. Juli 2019, https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/supranational_risk_assessment_of_the_money_laundering_and_terrorist_financing_risks_affecting_the_union.pdf

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